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WELTMACHT ODER HANDELSSTAAT? ZUR AUSSENPOLITIK DES VEREINTEN DEUTSCHLAND




WELTMACHT ODER HANDELSSTAAT? ZUR AUSSENPOLITIK DES VEREINTEN DEUTSCHLAND

Die "Deutsche Frage war, jedenfalls bis r kurzem, ein Dauerproblem der internationalen Politik. Mit der Vereinigung der beiden nach dem Zusammenbruch des "Dritten Reiches entstandenen Staaten in Deutschland - Bundesrepublik Deutschland und Deutsche Demokratische Republik - am 3. Oktober 1990 dürfte eine - zumindest für eine längere historische Epoche - endgültige Klärung der Konflikte erreicht sein, die seit dem Ende des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation im Jahre 1806 Europa immer wieder in Krisen gestürzt haben. Als ein weiterhin beunruhigender Aspekt der "Deutschen Frage könnte sich freilich der internationale Status des vereinten Deutschland mit seinem vergrößerten Bevölkerungs- und Wirtschaftspotential erweisen.

Die Diskussionen über einen schon als gegeben unterstellten oder aber angestrebten Weltmachtstatus Deutschlands - teilweise in Deutschland selbst, mehr aber noch im Ausland - legen es nahe, die "Deutsche Frage als Problem der internationalen Politik noch nicht als völlig erledigt zu betrachten. Die Schlagwörter n der "Germanisierung Europas einerseits und n der "Europäisierung Deutschlands andererseits deuten auf die Virulenz des Statusaspekts der "Deutschen Frage, zugleich aber auch auf die Möglichkeiten einer international verträglichen Entwicklung des vereinten Deutschland hin.



Schon die Namensgebung für das vereinte Deutschland - "Bundesrepublik Deutschland - und der Umstand, daß die ehemalige DDR ihren Beitritt zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gemäß Art. 23 Grundgesetz (GG) erklärte, lassen vermuten, daß es zwischen der Politik des vereinten Deutschland und der der früheren Bundesrepublik eine weitgehende Kontinuität gibt. Zwar hat der "Einigungsvertrag (vgl. Bulletin Nr. 104/1990, 877-l120) verfassungspolitisch einige Optionen der Veränderung des Grundgesetzes r dessen endgültiger Bestätigung durch die Bürger des vereinten Deutschland eröffnet; und auch innenpolitisch wird die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse zwischen den neuen und den alten Bundesländern Korrekturen bisheriger Politik zumindest zeitweilig erfordern. Das Maß der Kontinuität wird freilich in der Außenpolitik und den internationalen Beziehungen des vereinten Deutschland am ausgeprägtesten sein, wenn auch die veränderten Rahmenbedingungen in der internationalen Umwelt Deutschlands, die den Einigungsprozeß ermöglicht haben, bisher nicht rhandene oder als blockiert wahrgenommene Handlungsmöglichkeiten eröffnen.
In Anbetracht dieser Kontinuitätsvermutung erscheint es gerechtfertigt, die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen des vereinten Deutschland r dem Hintergrund der vierzigjährigen Geschichte der westdeutschen Außenpolitik (und unter Vernachlässigung der Außenpolitik der ehemaligen DDR) zu analysieren. Dabei kann es freilich nicht darum gehen, ihre geschichtliche Entwicklung n Bundeskanzler zu Bundeskanzler nachzuzeichnen (vgl. Hacke 1988 und im Unterschied dazu Hanrieder 1991), sondern nur um den Versuch, die wesentlichen Merkmale und Bedingungsfaktoren herauszuarbeiten.
Als zentrale Bezugspunkte der Untersuchung dienen dabei zum einen die Akteure sowie die normativ-institutionellen Vorgaben des außenpolitischen EntScheidungsprozesses und zum anderen die inneren und äußeren Rahmenbedingungen, welche die außenpolitischen Grundorientierungen - differenziert nach Sachbereichen und Beziehungsfeldern - geprägt haben.
Wie bereits angedeutet, ist dem vereinten Deutschland ebenso wie der früheren Bundesrepublik die Aufmerksamkeit inländischer wie ausländischer Publizisten und Politiker sicher, wenn es um seinen Machtrang geht - ein zwar n vielen als wichtig erachtetes, aber kaum präzise bestimmbares Kennzeichen des internationalen Status eines Landes. Mit der Diskussion über den Machtrang verbinden sich auch Fragen nach dem außenpolitischen Rollenverständnis und Stil, deren Beantwortung überleitet zu den abschließenden Überlegungen zu den Charakteristika und Perspektiven deutscher Außenpolitik in den 90er Jahren.

Die Existenz eines vereinten Deutschland als völkerrechtlich handlungsfähiges Subjekt der internationalen Beziehungen wie auch die vermutete Kontinuität zwischen der früheren Bundesrepublik und dem vereinten Deutschland n heute, r allem im Bereich der Außenpolitik, sind alles andere als historisch selbstverständlich. Ein Rückblick auf den Weg Deutschlands in der internationalen Politik Europas m Anfang des 19. Jahrhunderts bis heule soll die Spezifik des staatsrechtlichen Wandels des Jahres 1990 auch im Bereich der Außenpolitik und der internationalen Beziehungen deutlich machen.

Vom "Reich über die Teilung zur (Wieder-)Vereinigung

Die "Deutsche Frage im 19. und 20. Jahrhundert
..Deutschland als politische Kategorie stellt weder ethnisch noch geographisch-territorial oder politisch-konstitutionell eine feststehende Größe dar. Anders als die "klassischen westeuropäischen Nationalstaaten wie Frankreich und Großbritannien, die sich - sieht man von der einen oder anderen nichtintegrierten Peripherie einmal ab - seit dem Beginn der Neuzeit in Europa zunehmend konsolidierten, fielen in "Deutschland die nationalen, staatlichterritorialen und verfassungspolitischen Identitäten auseinander; sie erwiesen sich nach innen wie nach außen als miteinander unverträglich. Ein typischer Reflex auf diesen Sachverhalt ist die von Friedrich Meinecke getroffene Unterscheidung von Kultur- und Staatsnation:

Man wird, trotz aller sogleich zu machenden Vorbehalte, die Nationen einteilen können in Kulturnationen und Staatsnationen, in solche, die vorzugsweise auf einem irgendwelchen gemeinsam erlebten Kulturbesitz beruhen, und solche, die vorzugsweise auf der vereinigenden Kraft einer gemeinsamen politischen Geschichte und Verfassung beruhen (Meinecke 1917,3f.).
Das Auseinanderfallen von Kultur- und Staatsnation wurde allerdings immer wieder zur Legitimation einer "Irredenta-Politik unter der Losung "Heim ins Reich! herangezogen. Diese bestand darin, die territorialen Grenzen "Deutschlands den deutschen Siedlungsräumen bzw. Sprachgrenzen expansiv anzupassen, am aggressivsten in Hitlers "Großdeutschland-Politik. Sie liegt aber auch, wenngleich offiziell dementiert, einer Politik zugrunde, die in weiter Auslegung des Art. 116 GG allen "Deutschstämmigen die Übersiedlung in die Bundesrepublik Deutschland garantiert und deren Aufnahme zur "nationalen Pflicht erhebt.
Da bisher alle Versuche scheiterten, "Deutschland durch ethnische oder geographische ("natürliche) Grenzen gegenüber seinen Nachbarn territorial festzulegen, liegt es nahe, auf eine bestimmte geographische Definition dessen, was "Deutschland in seiner "natürlichen Größe ausmacht, ganz zu verzichten. Da die Bestimmung vermeintlich "natürlicher Grenzen immer auch politische Merkmale einschloß, die zu keiner Zeit mit ethnischen Merkmalen übereinstimmten, folgt daraus, daß der Begriff "Deutschland an keiner Phase der wechselvollen deutschen Territorial- und Nationalgeschichte festgemacht werden kann. So müssen sämtliche Versuche, mittels der Geographie (als Wissenschaft) Deutschlands "wirkliche Grenzen zu bestimmen, als ein vom jeweiligen Zeitgeist gespeister "Geodeterminismus bezeichnet werden (vgl. Demandt und Schultz 1990).
Da somit auf die von Ernst Moritz Arndt 1813 gestellte Frage ..Was ist des Teut-schen Vaterland? seit dem Ende des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation im Jahre 1806 bis in die jüngste Vergangenheit keine eindeutige und dauerhafte Antwort gefunden wurde, empfiehlt es sich, die in dieser Unstetig-keit steckende "Deutsche Frage näher zu betrachten. Sie läßt sich in drei Problemfelder unterteilen, die zueinander in jeweils unterschiedliche Beziehungen traten: das oben umrissene Problem der deutschen Grenzen bzw. Einheit, das Problem des internationalen Status einer jeden Einheit, die den Namen "Deutschland für sich in Anspruch nimmt (d.h. seiner Verträglichkeit mit friedlichen internationalen Beziehungen in Europa) und schließlich das Verfassungsproblem im weiteren, nicht nur juristischen Sinne. Aufgrund wechselnder Antworten auf diese Probleme und ihre Beziehungen untereinander hat "Deutschland seit dem Ende der Napoleonischen Kriege immer wieder eine veränderte politische Gestalt angenommen:
- 1815/1850-1867 als "Kongreß-Deutschland mit einer Vielzahl souveräner Einzelstaaten unterschiedlicher politischer Ordnung;
- 1848/49 als "Paulskirchen-Deutschland auf der Grundlage liberaler Verfassungsstaatlichkeit, jedoch durch konkurrierende Vorstellungen über Einheit und Status tief gespalten;
- 1867/1871-1918 als "Preußen-Deutschland, eine "kleindeutsche Einheit ohne Österreich mit autoritärer Verfassung und expansiver Außenpolitik:
- 1919 - 1933 als "Weimar-Deutschland, eine instabile Synthese von nationalem Einheitsstaat, demokratischer Republik und internationaler Verträglichkeit;
- 1933 -1945 als "NS-Deutschland in Gestall des totalitären Führerstaates mit weit über die nationalen Siedlungsgrenzen hinausreichendem Expansionsstreben;
- 1945 -1949 als "Kontrollrats-Deutschland auf das Gebiet westlich von Oder und Neiße reduziert und von den Alliierten in Besatzungszonen verwaltet;
- 1949 - 1990 als " Teilstaaten-Deutschland, dessen internationale Verträglichkeit durch die bündnis- und systempolitische Integration von Bundesrepublik und DDR gesichert wurde;
- Ab 1990 als "KSZE-Deutschland, dessen Entstehung sich der zu Ende gehenden Systemauseinandersetzung zwischen "Realsozialismus und liberaldemokratisch regierten kapitalistischen Gesellschaften in Europa, der gesell-schafts- und verfassungspolitischen Stabilität und Berechenbarkeit der früheren Bundesrepublik und der darauf beruhenden Kontinuilätserwartungen sowie schließlich den übernommenen Verpflichtungen zur entschiedenen Einordnung in sicherheits-, wirtschafts- und herrschaftspolitische Integrationsprozesse in Europa verdankt.

Von der Zweistaatlichkeit zum vereinten Deutschland

Die Teil- bzw. Zweistaalenlösung schien auf dem besten Wege zu sein, sich als dauerhafter und stabiler zu erweisen als jede andere zeitweilige Antwort auf die "Deutsche Frage seil dem Ende des "alten Reiches im Jahre 1806. Dennoch mußte es angesichts der Wechselhaftigkeit der deutschen Nationalgeschichte offen bleiben, ob mit der Zweistaatlichkeit die Deutschen zu ihrer "Normallage einer Kulturnation in mehreren Staaten zurückgekehrt waren oder ob es sich doch bloß um ein "Provisorium bis zur Wiederherstellung eines nach innen ebenso wie nach außen konsensfähigen Nationalstaates "Deutschland handelte. Weder stellte die deutsche Mehrstaatlichkeit eine "Abnormität dar. noch ließ sich das Streben nach einem deutschen Nationalstaat als frivol abtun.

sowenig es bisher - vom allerdings wichtigen Zwischenspiel der Weimarer Republik abgesehen - mit der Stabilisierung friedlicher internationaler Beziehungen in Europa kompatibel war.
Auch jetzt wäre es verfehlt, das vereinte Deutschland als geschlossene ethnischkulturelle Einheit definieren zu wollen. Nach wie vor leben Deutsche im ethnisch-kulturellen Sinne in anderen Staaten, als "Staatsnation in Österreich, als Bevölkerungsmehrheit in der Schweiz, als Minderheiten in etlichen Staaten West- und Osteuropas. Darüber hinaus aber befindet sich das vereinte Deutschland selbst - ob gewollt oder nicht - auf dem Weg zu einer ethnisch diversifizierten Gesellschaft. Die damit einhergehenden politisch-ökonomischen und kulturellen Gegensätze mit ihren sozialen Spannungen werden von Deutschen und Nichtdeutschen auszuhalten und auszutragen gelernt werden müssen. Sowenig sich das vereinte Deutschland als Repräsentant aller Deutschen im ethnisch-kulturellen Sinne definieren kann, ohne als Friedensstörer in Erscheinung zu treten, so unmißverständlich muß es die politischen Konsequenzen aus seinem noch uneingestandenen Status eines "Einwanderungslandes ziehen, wenn es den Eindruck einer "Wagenburg der Privilegierten in seiner internationalen Umwelt vermeiden will. Dieses doppelte Auseinanderfallen von "politischem Deutschland und "ethnisch-kulturellem Deutschtum erlegt dem vereinten Deutschland zumindest mittelfristig eine besondere Anstrengung auf, um einem sowohl sozial als auch international verhängnisvollen Neo-Nationalismus zu widerstehen.
Die Vereinigung Deutschlands verdankt sich weniger einem Akt revolutionärer nationaler Selbstbestimmung, sondern vielmehr dem Zusammenbruch des Herrschaflsmonopols der SED in der früheren DDR und der damit in Gang gesetzten Sclbstauflösung des Staates "DDR. Die Schnelligkeit dieses Vorgangs war zunächst nicht vorherzusehen, sprachen doch noch am Ende des Jahres 1989 die Interimsregierung unter Hans Modrow von einer "Vertragsgemeinschaft zwischen DDR und Bundesrepublik und auch Bundeskanzler Kohl vom Aufbau "konföderativer Strukturen (vgl. Bulletin Nr. 134/1989. 1146-1148 und Fischbach 1990, 286f.). Die ersten freien Wahlen zur DDR-Volkskammer im März 1990 machten indessen die Entschlossenheil auf ostdeutscher Seite zu einer raschen Vereinigung deutlich. Dem wurde auf westdeutscher Seite zunächst mit dem Abschluß des Vertrages über eine Währungs-, Wirtschaftsund Sozialunion zum 1. Juli 1990 Rechnung gelragen (vgl. Bulletin Nr. 63/1990. 517-544). Nachdem auch der internationale Konsens zur Herstellung der deutschen Einheit, vor allem unter Einschluß der Sowjetunion und Polens, wider Erwarten schnell bis zum September 1990 hergestellt werden konnte, war die Bahn für das Inkrafttreten des ..Einigungsvertrages zum 3. Oktober 1990 frei.

Eine Sichtung der Bedingungen, die den Einigungsprozeß möglich gemacht haben, muß die Vorläufigkeil des Befundes unterstreichen. Es lassen sich interne und externe Faktoren angeben, deren Gewichtung im einzelnen schwer fällt. Entscheidend dürfte ihr Zusammenwirken in einer bestimmten Zeitspanne gewesen sein.

Als interne Faktoren lassen sich ausmachen:
1. die zu großen Legitimitätsdefiziten führende repressive Herrschaftspraxis der SED, die die fundamentalen Rechte und Bedürfnisse der Bürger in der ehemaligen DDR verletzte (wie freiheitlich-demokratische Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, gleicher Zugang zu Bildungschancen, Mcinungs- und Reisefreiheit, etc.);
2. die. gemessen am Standard der früheren Bundesrepublik, schlechte und in den 80er Jahren sich verschlechternde wirtschaftliche Lage der ehemaligen DDR. verbunden mit einer sehr weitgehenden Vernachlässigung der ökologischen Folgen planwirtschaftlicher Produktion;
3. ein zumindest unterschwellig weit verbreitetes und durch die "Fernseh-gemeinschafl gestütztes Zusammengehörigkeitsgefühl in der ehemaligen DDR in bezug auf die frühere Bundesrepublik (was von deren Bürgern freilich nicht in gleichem Maße erwidert wurde);
.
4. die Unfähigkeit der SED-Führung, sich mit der sich seit Mitte der 80er Jahre
abzeichnenden Krise selbstkritisch auseinanderzusetzen und zu einem konstruktiven Krisenmanagement zu finden.
Unter den externen Faktoren sind besonders hervorzuheben:
1. das Nachlassen der Ost-West-Konfrontation und die Respektierung des Selbstbestimmungsrechts auch der Staaten der sogenannten sozialistischen Staatengemeinschaft durch die Sowjetunion im Zuge des Wandels der sowjetischen Außenpolitik ("Neues Denken) unter Gorbatschow (vgl. Rittberger 1990b):
2. die durch den Wandel der sowjetischen Politik ermöglichte und tolerierte gesellschaftspolitische Öffnung in den ostmitteleuropäischen Staaten als Voraussetzung für das Hochgehen des "Eisernen Vorhangs in Ungarn und die dadurch ausgelöste Fluchtwelle aus der ehemaligen DDR;
3. die deutschlandpolilischen Maximen der früheren Bundesrepublik, die ungeachtet entspannungspolilischer Flexibilität an der Möglichkeit des Beitritts von "anderen Teilen Deutschlands im inzwischen gestrichenen Art. 23 GG festhielt;
4. die Verpflichtung der drei Westmächte aus Art. 7 des Deutschlandvertrages und ihre tatsächliche Bereitschaft, mit der früheren Bundesrepublik "zu-sammen(zu)wirken, um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlich-demokratische Verfassung, ähnlich wie die der Bundesrepublik, besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist.

Die Herstellung dieses vereinten Deutschlands hat nun freilich nicht überall nur zu positiven Reaktionen geführt. Ängste und Befürchtungen traten zutage, die teils nachvollziehbarer verständlicher Sorge, teils publizistischer Übertreibung, teils aber auch emotionsbeladcner Deutschlandfeindlichkeit entsprangen. Dabei dürfte vor allem die Furcht vor der Hegemoniestellung eines nach Fläche, Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft erheblich vergrößerten Deutschlands eine Rolle gespielt haben. Daran anknüpfend und zugleich darüber hinausgehend wurden Befürchtungen über eine Neuorientierung der deutschen Außenpolitik laut, die auf die Übernahme einer stärker unabhängigen Großmacht- oder gar Weltmachtrolle hinauslaufen könnte (vgl. Mears-heimer 1990).
Angesichts dieser Skepsis ist nach den Bedingungen zu fragen, unter denen die "Deutsche Frage von der Tagesordnung der internationalen Politik abgesetzt werden könnte. Diese Frage wird erst in der weiteren Zukunft zu beantworten sein, doch läßt sich schon jetzt verdeutlichen, daß die Voraussetzungen dafür günstig sind:
1. Das vereinte Deutschland stellt eine territoriale Einheit dar. die keine Gebietsansprüche an irgendeinen Nachbarn stellt bzw. auf bisher offengelassene Ansprüche ausdrücklich verzichtet. Insbesondere beinhaltet die Anerkennung der polnischen Westgrenze keinen ernsthaften innenpolitischen Konfliktstoff mehr.
2. Durch den Beitritt der ehemaligen DDR zum Geltungsbereich des Grund-' gesetzes wird die Kontinuität einer Verfassungsordnung gewährleistet, die
sich über vier Jahrzehnte als Fundament einer demokratischen und rechtsstaatlichen Entwicklung bewährt hat. Das vereinte Deutschland ist verfassungs- und gesellschaftspolitisch homolog im Verhältnis zu seinen (west- und inzwischen auch ostmittel-)europäischen Nachbarn. Diese Gleichartigkeit der politischen und gesellschaftlichen Systeme auf der Grundlage von Demokratie und Marktwirtschaft bürgt ebenfalls für die internationale Umweltverträglichkeit des vereinten Deutschlands.
3. Die Vereinigung Deutschlands kam friedlich und mit Zustimmung der internationalen Umwelt, das heißt der Supermächte und der Nachbarstaaten zustande. Deutschland bleibt einerseits eingebunden in seine westlichen Verflechtungen und nimmt insbesondere an der Vertiefung der EG-Integration teil: andererseits fungiert das vereinte Deutschland auch als Motor des KSZE-Prozesses mit dem Ziel eines gesamteuropäischen Sicherheilssystems. Eine Singularisierung oder ein erneuter ..Sonderweg Deutschlands ist dadurch ausgeschlossen.
Als Fazit dieses historischen Rückblicks auf den Weg Deutschlands vom Ende des "allen Reiches bis heute läßt sich festhalten: Die "Deutsche Frage hat 120 Jahre nach der ersten (gewaltsamen) Einigung Deutschlands im nationalstaatlichen Gewände durch Bismarck nunmehr eine zukunflsträchtigcre (friedliche) Antwort gefunden.


Bestimmungsfaktoren und Grundorientierungen deutscher Außenpolitik

Im folgenden konzentriert sich die Untersuchung deutscher Außenpolitik zunächst auf die Bestimmung der außenpolitischen Akteure und der normativinstitutionellen Vorgaben des außenpolitischen EntScheidungsprozesses. Als Ausgangspunkt dieses Teils der Untersuchung dient zunächst das Grundgesetz, das auch nach der Vereinigung den Kern der verfassungsmäßigen Ordnung des vereinten Deutschland bildet.

Entscheidungssystem: Die außenpolitischen Akteure
Das Grundgesetz sieht keine separate auswärtige Gewalt neben den drei traditionellen Gewalten (Legislative, Exekutive. Judikative) vor. sondern verteilt sie nach dem Prinzip der kombinierten Gewalt auf mehrere staatliche Organe. Eine Besonderheit ist dabei die bundesstaatliche Ordnung des vereinten Deutschland mit nunmehr 16 Bundesländern. Sie beruht auf der Grundregel, daß die Länder für alle Angelegenheiten zuständig sind, die das Grundgesetz nicht ausdrücklich dem Bund zuweist (Art. 30 GG). Nun ist zwar die Außenpolitik nach Art. 32 GG Sache des Bundes, der auch Hoheitsrechte des Bundes und der Länder auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen darf (Art. 24, Abs. 1 GG). Weil aber durch die zunehmende Internationalisierung traditioneller Länderaufgaben, wie etwa die Vereinheitlichung von Hochschulabschlüssen oder Umweltnormen in der Europäischen Gemeinschaft, eine Aushöhlung des Föderalismus droht, sieht das Grundgesetz ebenfalls vor, daß die Länder innerhalb ihrer Zuständigkeit vor dem Abschluß von Verträgen gehört werden müssen, ja daß sie selbst mit Zustimmung des Bundes Verträge schließen dürfen (Art. 32, Abs. 2 und 3 GG). In der EG-Integrationspolitik haben die Bundesländer angesichts des Inkrafttretens der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 das Recht erwirkt, nicht nur angehört, sondern auch an Verhandlungen in der EG beteiligt zu werden (vgl. Hrbek/Thaysen 1987; Renzsch 1990).
Unter den obersten Verfassungsorganen des Bundes kommt der Bundesregierung in der Außenpolitik die Führungsrolle zu. Dem Bundespräsidenten als völkerrechtlichem Vertreter der Bundesrepublik Deutschland verbleibt eine eher repräsentative Funktion. Die Zustimmung des Bundestages ist lediglich bei Staatsverträgen notwendig, die den politischen Status Deutschlands berühren, nicht jedoch bei Regierungs- oder Verwaitungsabkommen. Doch kann der Bundestag über sein Haushaltsrecht immer dann Einfluß auf die Außenpolitik nehmen, wenn finanzielle Aufwendungen erforderlich sind. Schließlich kann das Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Verfassungswidrigkeit von Verträgen angerufen werden. Insgesamt besitzt jedoch kein Bundesorgan außer der Bundesregierung wirkliche Gestaltungsmöglichkeiten in der Außenpolitik, und selbst die Mittel der (nachträglichen) Kontrolle sind begrenzter als in anderen Politikbereichen.
Innerhalb der Bundesregierung kommt dem Bundeskanzler trotz der Ressortzuständigkeit des Außenministers eine hervorragende Rolle zu. Sofern es ihm wichtig erscheint, kann er die Außenpolitik, gerade im Verkehr mit Vertretern anderer Staaten, zu einem wesentlichen Teil an sich ziehen. Dazu untersteht ihm ein eigenständiger außenpolitisch einsetzbarer Apparat: vor allem das Bundeskanzleramt, aber auch das Bundespresse- und Informationsamt und der Bundesnachrichtendienst. Ansonsten besitzt das Auswärtige Amt eine Generalkompetenz für den diplomatischen Verkehr und muß auch bei den internationalen Angelegenheiten anderer Ministerien hinzugezogen werden. Hier sind besonders die Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit (Nord-Süd-Fragen. Entwicklungspolitik), für Wirtschaft (Außenwirtschaftsbeziehungen. EG-Wirtschaftsintegration), der Finanzen (Währungspolitik zusammen mit der Bundesbank) und der Verteidigung (Sicherheitspolitik) zu erwähnen.
Die Komplexität des EntScheidungsprozesses wird zusätzlich durch die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in zwischenstaatlichen Organisationen erhöht ("zusammengesetzte Außenpolitik; vgl. Rummel 1982). Außerhalb des engeren Rahmens der Europäischen Gemeinschaft besteht die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) als Koordinationsforum und gemeinsames Instrument der westeuropäischen Regierungen. Die Europäische Gemeinschaft selbst verfügt über eigene Kompetenzen in der Außenhandels-, Assozia-tions- und Entwicklungspolitik, an der Deutschland über den Ministerrat mitwirkt. Die NATO ist ingesamt ein schwächerer Rahmen der zusammengesetzten Außenpolitik, dessen Hauptaufgabe in der politisch-administrativen Abstimmung der Bündnisregierungen auf dem Gebiet der Verteidigung sowie der multilateralen Rüslungskontroll- und Abrüstungsdiplomatie liegt.
Schließlich dürfen auch die nicht-staatlichen Akteure nicht vernachlässigt werden. Diese Akteure - wie z.B. Parteien. Unternehmen. Verbände. Medien und andere gesellschaftliche Großorganisationen, vor allem die Kirchen - wirken über die Artikulation von Anforderungen des gesellschaftlichen Umfeldes auf die staatlichen Organe ein, um diese zur Berücksichtigung ihrer Interessen und Zielvorstellungen in zwischenstaatlichen EntScheidungsprozessen zu veranlassen (z.B. die Bauernverbände bei GATT-Verhandlungen über staatliche Subventionen für den Agrarsektor); zugleich verfügen viele von ihnen auch über eigene Außenverbindungen zur internationalen Umwelt. z.B. in Gestalt von europa- oder gar weltweiten Zusammenschlüssen. Dabei können freilich die außenpolitisch zuständigen Staatsorgane des Heimat- oder Sitzlandes derartiger nicht-staatlicher Akteure versuchen, diese als transnationale Instrumente für eigene staatliche Zwecke zu instrumentalisieren (so z.B. im Bereich des Sports durch die ehemalige DDR), oder aber diese nicht-staatlichen Akteure verfolgen ihre eigenen Ziele in der internationalen Umwelt relativ autonom. In solchen Fällen spricht man auch von ..privater Außenpolitik oder von "Nebenaußenpolitik (vgl. Heinzen 1989).


Friedensgebot: Normative Vorgaben

Im allgemeinen finden sich in den Verfassungen der meisten Staaten keine oder nur spärliche Aussagen darüber, von welchen Zielen die staatliche Außenpolitik sich leiten lassen soll. Im Unterschied dazu enthält das Grundgesetz eine Reihe grundlegender normativer Vorgaben für die deutsche Außenpolitik, die sich unter einer zentralen Staatszielbestimmung subsumieren lassen, die in der durch den "Einigungsvertrag geänderten Präambel des Grundgesetzes durch die Formel "von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen zum Ausdruck gebracht wird (vgl. Oppermann 1990). Ausdrücklich verbietet Art. 26 GG alle "Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere einen Angriffskrieg vorzubereiten.
Dieses in der Präambel und in Art. 26 GG herausgestellte Friedensgebot wird durch weitere Verfassungsbestimmungen ergänzt und konkretisiert. So macht Art. 25 GG die "allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum unmittelbaren, bindenden und den einfachen Gesetzen vorgelagerten Bestandteil der Rechtsordnung der Bundesrepubük Deutschland. Die Landesverteidigung unterliegt dem Grundsatz der militärischen Selbstbeschränkung (Art. 87 a GG; nur "zur Verteidigung) sowie dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit, der insoweit Verfassungsrang hat (vgl. Lutz/Rittberger 1976). Schließlich spricht sich das Grundgesetz sogar für die Einordnung in ein System kollektiver Sicherheit aus (Art. 24, Abs. 2 GG) und gestattet dem Bund, deutsche Hoheitsrechte durch einfaches Bundesgesetz auf zwischenstaatliche Einrichtungen ("internationale Organisationen) zu übertragen (Art. 24. Abs. 1 GG).

Diese Kooperations- und Integrationsfreundlichkeit des Grundgesetzes findet freilich ihre Schranke darin, daß sie keinen Freibrief zur Kooperation oder zur Bildung zwischenstaatlicher Einrichtungen ausstellt, die ihrerseits das friedliche Zusammenleben der Völker stören, wie z.B. eine expansive Ziele verfolgende Allianz.
Das Friedensgebot des Grundgesetzes begründet somit zunächst eine Selbstverpflichtung zur Kriegsverhütung und zum Gewaltverzicht, ausgenommen den Fall unprovozierter Notwehr und unter Umständen auch Nothilfe. Ob es darüber hinaus auch eine positive Vision des Friedens transportiert, ist skeptischer zu beurteilen. Immerhin bieten das Bekenntnis zu den Menschenrechten in Art. 1, Abs. 2 GG, der Gedanke der Völkerverständigung in Art. 9, Abs. 2 GG sowie wiederum die Integrations- und Völkerrechtsfreundlichkeit der Art. 24 und 25 GG Anknüpfungspunkte für die Entwicklung eines solchen positiven Friedensverständnisses.

Rahmenbedingungen und Grundorientierungen

Wie bedeutsam diese normativen Vorgaben für die Praxis der deutschen Außenpolitik und ihre Rechtfertigung nach innen und außen sind, erweist sich erst durch eine Realanalyse der Außenpolitik des vereinten Deutschland. Dabei kann im Sinne der früher begründeten Kontinuitätsvermutung auf die Erfahrungen der früheren Bundesrepublik zurückgegriffen werden. Diese Realanalyse wird ihr Schwergewicht auf die Hcrausarbeitung der wichtigsten externen (internationale Umwelt) und internen (politische System- und gesellschaftliche Umfeldeigenschaften Deutschlands) Rahmenbedingungen außenpolitischer Programmformulierung und -Umsetzung legen. Sie interpretiert diese außenpolitischen Grundorientierungen als Ergebnisse des Zusammenwirkens der verschiedenen externen und internen Rahmenbedingungen. Schließlich geht es bei dieser Analyse um Fragen der außenpolitischen Prioritätensetzung, der inneren Kohärenz und möglicher Zielkonflikle bzw. Ziel-/ Mittelkonflikte.

Zu diesem Zweck bedient sich die Analyse zum einen der Unterscheidung der Außenpolitik in drei Politikfelder, für die sich nach Czempiel (1981) die Bezeichnungen "Sicherheit, "Wohlfahrt und "Herrschaft anbieten. Zum anderen gliedert sie die Gesamtheit der grenzüberschreitenden Handlungszusammenhänge in vier große Beziehungsfelder, für die sich quasi-geographische Benennungen eingebürgert haben: "West, "Ost, "Süd und "Global. Diese Differenzierungen ermöglichen eine Feinanalyse der außenpolitischen Grundorientierungen, bezogen auf zentrale Politikfelder. Eine derartige Feinanalyse erleichtert den Blick auf die innere Ziel-/Mitlel-Struktur der Außenpolitik und damit zugleich auf die innenpolitischen Auseinandersetzungen über Außenpolitik, d.h. über die Rangordnung von Zielen bzw. Unterzielen und die Zuordnung von Mitteln zu Zielen (vgl. Haftendorn 1989; Müller/Risse-Kappen 1990; Rittberger 1990a).














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